支建華委員：

　　您提出的關于因地制宜推進休耕制度的提案收悉。經商財政部，現答復如下。

　　一、關于合理制定休耕計劃

　　在部分地區探索實行耕地輪作休耕制度試點，是黨中央、國務院著眼于我國農業發展突出矛盾和國內外糧食市場供求變化作出的重大決策部署。2016年6月，經黨中央、國務院同意，農業部等10部門制定下發了《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》（農農發〔2016〕6號，以下簡稱《方案》）。《方案》明確要求，以保障國家糧食安全和不影響農民收入為前提，突出重點區域、加大政策扶持、強化科技支撐，加快構建耕地輪作休耕制度，促進生態環境改善和資源永續利用。

　　2016年，在東北冷涼區、北方農牧交錯區等地推廣輪作500萬畝（其中，內蒙古自治區100萬畝、遼寧省50萬畝、吉林省100萬畝、黑龍江省250萬畝）；在河北省黑龍港地下水漏斗區季節性休耕100萬畝，在湖南省長株潭重金屬污染區連年休耕10萬畝，在西南石漠化區連年休耕4萬畝（其中，貴州省2萬畝、云南省2萬畝），在西北生態嚴重退化地區（甘肅省）連年休耕2萬畝。2017年，耕地輪作休耕制度試點面積擴大到1200萬畝。在耕地輪作休耕制度試點的帶動下，河北黑龍港等區域減少農田用水3.1億立方米，每畝減少化肥使用26公斤（折純）、農藥0.5公斤；湖南長株潭等地修復治理重金屬污染耕地270多萬畝。

　　下一步，農業部將會同有關部門，扎實開展耕地輪作休耕制度試點，集成一套技術模式，創新一套推廣機制，推進耕地輪作休耕常態化，促進農業可持續發展。

　　二、關于因地制宜推進休耕制度

　　各地立足資源稟賦，以資源約束緊、生態保護壓力大的地區為重點，突出問題導向，分區分類施策，創新類型多樣、適宜本地實際的輪作休耕技術模式。重點在東北冷涼區、北方農牧交錯區等地開展輪作試點，在地下水漏斗區、重金屬污染區和生態嚴重退化地區開展休耕試點。

　　東北冷涼區、北方農牧交錯區重點推廣“一主四輔”種植模式。實行玉米與大豆輪作，發揮大豆根瘤固氮養地作用，提高土壤肥力，增加優質食用大豆供給。“四輔”：實行玉米與馬鈴薯等薯類輪作，改變重迎茬，減輕土傳病蟲害，改善土壤物理和養分結構；實行籽粒玉米與青貯玉米、苜蓿、草木樨、黑麥草、飼用油菜等飼草作物輪作，以養帶種、以種促養，滿足草食畜牧業發展需要；實行玉米與谷子、高粱、燕麥、紅小豆等耐旱耐瘠薄的雜糧雜豆輪作，減少灌溉用水，滿足多元化消費需求；實行玉米與花生、向日葵、油用牡丹等油料作物輪作，增加食用植物油供給。

　　地下水漏斗區主要是嚴重干旱缺水的河北省黑龍港地下水漏斗區，連續多年實施季節性休耕，實行“一季休耕、一季雨養”，將需抽水灌溉的冬小麥休耕，只種植雨熱同季的玉米、馬鈴薯和耐旱耐瘠薄的雜糧雜豆，減少地下水用量。休耕期間種植綠肥，減少地表裸露，培肥地力。

　　重金屬污染區包括湖南省長株潭重金屬超標的重度污染區，主要是在建立防護隔離帶、阻控污染源的同時，采取施用石灰、翻耕、種植綠肥等農藝措施，以及生物移除、土壤重金屬鈍化等措施，修復治理污染耕地。連續多年實施休耕，休耕期間，優先種植生物量高、吸收積累作用強的植物，不改變耕地性質。經檢驗達標前，嚴禁種植食用農產品。

　　生態嚴重退化地區包括西南石漠化區和西北生態嚴重退化地區。主要是調整種植結構，改種防風固沙、涵養水分、保護耕作層的植物，同時減少農事活動，促進生態環境改善。在西南石漠化區，選擇25度以下坡耕地和瘠薄地，連續休耕3年。在西北生態嚴重退化地區，選擇干旱缺水、土壤沙化、鹽漬化嚴重的地塊，連續休耕3年。

　　下一步，農業部將會同有關部門，在分區試點的基礎上，推動建立耕地輪作休耕的組織方式和政策體系，因地制宜地集成推廣種地養地和綜合治理相結合的生產技術模式，加快構建耕地輪作休耕制度。

　　三、關于建立利益補償機制和監測體系

　　各地在開展耕地輪作休耕制度試點時，進一步強化政策扶持，建立利益補償機制，對承擔輪作休耕任務農戶的原有種植作物收益和土地管護投入給予必要補助，充分調動農民參與積極性。2016年，中央財政安排14.36億元資金支持輪作休耕制度試點。其中，東北冷涼區、北方農牧交錯區輪作試點每年每畝補助150元，河北省黑龍港地下水漏斗區季節性休耕試點每年每畝補助500元，湖南省長株潭重金屬污染區全年休耕試點每年每畝補助1300元（含治理費用），貴州省和云南省兩季作物區全年休耕試點每年每畝補助1000元，甘肅省一季作物區全年休耕試點每年每畝補助800元。

　　為科學評價輪作休耕成效，農業部組織有關單位運用遙感等技術，以耕地權屬、使用、作物長勢為監測對象，實時掌握輪作休耕試點區域種植變化情況，跟蹤耕地質量變化趨勢，確保耕地輪作休耕制度試點任務落到實處，一是開展耕地質量變化的動態監測。制定印發《輪作休耕試點區域耕地質量監測方案》，指導各地科學布置監測網點，明確監測任務指標，及時跟蹤耕地等級和土壤肥力變化，建立動態監測機制，為科學評估試點成效提供數據支撐。二是開展作物結構變化的動態監測。根據不同區域、不同作物生長期，采用兩年同期、中高空間分辨率光學衛星影像，分別對輪作休耕試點地塊開展衛星遙感監測，獲取輪作休耕地塊的空間分布情況和面積，與試點省份上報的耕地輪作休耕面積進行比對，分析試點任務落實情況。截至目前，輪作休耕試點區域的126個縣（區、市、旗）已布設耕地質量監測點1260個，對照監測點739個，基本覆蓋輪作休耕耕地；采集土壤樣品1479個，對照樣品929個；完成土壤樣品檢測1034個，對照樣品檢測634個。河北地下水漏斗區重點開展耕層土壤含水量和次生鹽漬化指標監測，湖南重金屬污染區重點開展鉛、鎘、鉻、汞、砷等污染物指標監測，西南石漠化區重點開展有效土層厚度和土壤質地指標監測，西北生態嚴重退化區重點開展土壤水溶性鹽總量等指標監測。

　　下一步，農業部將會同有關部門，落實好《建立以綠色生態為導向的農業補貼制度改革方案》，以不影響農民收入為前提，合理測算補助標準，逐步完善輪作休耕補貼機制。同時，利用遙感技術對試點情況進行監測，建立耕地質量監測網絡，為建立合理輪作休耕制度提供技術支撐。

　　四、關于積極發揮市場與政府的雙重作用

　　目前，耕地輪作休耕試點主要是利用財政資金對農民進行利益補償。在具體實施中，由中央財政將補助資金分配到省，由省里按照試點任務統籌安排，落實到縣鄉，兌現到農戶。試點地區在平均補助水平不變的前提下，根據試點目標和實際工作需要，建立對農戶實施輪作休耕效果的評價標準和體系，以評價結果為重要依據實行保基本、重實效的補助發放制度。同時，鼓勵農民以市場為導向，結合輪作休耕制度試點，通過調整優化種植結構，集成推廣節肥、節藥、節水等技術模式，實現節本增效、提質增效。

　　下一步，農業部將會同有關部門，在總結試點經驗的基礎上，不斷健全項目管理機制、加強資金績效考評、提高資金使用效益。在發揮財政資金示范作用的同時，鼓勵采取政府和社會資本合作（PPP模式）、以獎代補等方式，引導農村集體經濟組織、農民和新型農業經營主體等，積極參與耕地休耕，多渠道落實耕地休耕任務。

　　感謝您對“三農”工作的關心，希望今后繼續對農業部工作予以支持。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 農業部

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 2017年9月1日