兩年多來，試點地區進行了多元探索，取得了一定成效。進入新時代，農村改革將進入縱深推進的新階段，宅基地制度改革更應注重系統性、整體性、協同性，推進三項試點深度融合，統籌銜接關聯改革，為全面推開積累經驗、創造條件。

　　日前召開的十九屆中央深改組第一次會議審議通過了《關于拓展農村宅基地制度改革試點的請示》。會議強調，拓展宅基地制度改革試點范圍，要嚴守“土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損”的底線，平衡好國家、集體、個人利益，加快形成可復制可推廣經驗。不得以買賣宅基地為出發點，不得以退出宅基地使用權作為農民進城落戶的條件。

　　宅基地一般是指集體所有的，福利分配給農戶蓋房使用的建設用地。改革開放以后，國家開始加強宅基地管理工作，基本形成了以“宅地公有、兩權分離；主體特定、福利分配；一戶一宅、面積法定；限制轉讓、禁止抵押”為主要特征的宅基地管理制度。

　　經過多年的發展，宅基地制度已逐步演變形成一整套具有中國特色的制度體系，保障了農民“居者有其屋”，對于農村社會穩定起到了重要作用。然而，隨城鎮邊界拓展與農村人口大量向外轉移，宅基地管理中出現取得困難、利用粗放、退出不暢、權能不足等問題，主要表現為：宅基地占地擴張與大量閑置并存、審批管理嚴格與一戶多宅和超標準建房并存、宅基地財產權益“賦能”不足與隱性流轉普遍并存等。這些問題相互交叉、錯綜復雜、涉及面廣，導致農村宅基地制度改革成為一塊難啃的硬骨頭。

　　2015年2月，我國33個縣(市、區)被依法授權開展農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革三項試點，其中宅基地制度改革試點有15個。根據中央統一部署，宅基地制度改革圍繞宅基地權益保障和取得、有償使用、有償退出和改革宅基地審批制度四個方面展開，改革的目標是健全依法公平取得、節約集約使用、自愿有償退出的農村宅基地制度。兩年多來，試點地區圍繞保障農戶住有所居、建立宅基地有償使用和退出機制、下放宅基地審批權、發揮農村基層自治作用等進行了多元探索，取得了一定成效。截至目前，浙江義烏等11個試點縣(市、區)共收取有償使用費超過1億元。四川瀘縣等試點地區已退出宅基地約7.6萬戶，退出面積約6萬畝。

　　試點中，在完善宅基地取得方式方面，寧夏平羅探索本集體經濟組織成員按成本有償取得宅基地，浙江義烏等對宅基地取得實行擇位競價，共收取有償選位費30多億元。仔細觀察發現，按成本有償取得實際上指的是土地整理費、復墾費，擇位競價競爭的是交通、地段優勢，而類似資源使用費性質的宅基地取得方式仍未突破。在建立宅基地有償使用制度方面，湖北宜城、江西余江等試點主要針對超標準占用宅基地和一戶多宅等情形，收取有償使用費。新疆伊寧等對非本集體經濟組織成員以繼承之外的其他方式占有和使用宅基地按高標準收取有償使用費。站在基層的角度看，針對違法違規等性質占地收取有償使用費，是改革的突破點和切入口，實踐中有理有據也易于操作，但這也容易給人帶來既成事實通過收費而合法化的假象。在建立農戶宅基地自愿有償退出和流轉機制方面，探索比較活躍，方式也更加靈活，但癥結在于“錢從哪里來”。如天津薊州探索由集體有償回購農戶宅基地，每畝補償不低于17.6萬元。陜西高陵提出建立有償使用和有償退出掛鉤制度，以收取的有償使用費作為支付有償退出費的來源。這種操作帶來的問題是，先行假定了先“有償使用”、后“有償退出”，并且收支可以相抵、平衡。在完善宅基地管理制度方面，試點地區嘗試簡化審批流程、優化審批程序，對使用存量建設用地的，由縣級政府下放至鄉鎮政府審批；對使用新增建設用地的，由縣級政府審批。在這一點上，現實中大量宅基地隱性流轉的事實，不僅是宅基地使用現狀與法律嚴重沖突的體現，更是政府對宅基地使用的管理缺位的反映。面對農戶宅基地無序擴張和浪費的局面，審批權限下放并不是痛點，強化鄉村規劃和用途管制才是正題。

　　宅基地制度改革雖步履艱難，但也不乏改革亮點。例如云南大理、浙江德清等試點地區支持農戶或集體組織以出租、合作開發等方式，利用閑置農房和宅基地參與鄉村休閑旅游產業發展，既不喪失農戶房屋所有權和宅基地使用權，又能發揮市場配置資源的作用。浙江義烏在農戶宅基地權能方面的探索同樣可圈可點，提出宅基地所有權、分配資格權和使用權三權分置，對已完成農村更新改造的村莊，允許宅基地使用權在本市間跨村轉讓并辦證，在市場化改革方面邁出了一大步。江西余江創新村民自治機構，發揮村民事務理事會在宅基地管理和改革中的作用。這些都是有益探索，值得認真總結。

　　進入新時代，農村改革將進入縱深推進的新階段，宅基地制度改革更應注重系統性、整體性、協同性，推進三項試點深度融合，統籌銜接關聯改革，為全面推開積累經驗、創造條件。下一步，應堅持市場化、漸進式改革的總方向，以充分保障農戶宅基地權益為根本，進行整體性考慮和系統性設計。一要加快宅基地確權工作進度，建立健全集體建設用地資源資產產權制度，逐步實現各類市場主體按照市場規則和市場價格依法平等使用土地等自然資源。二要鼓勵農村集體經濟組織探索閑置農村宅基地的利用方式，在法律法規框架下有意識地放寬市場化用地主體的成長限制。三要支持引導農民集約開發出租屋建設，特別是注意將宅基地制度改革試點與利用集體建設用地建設租賃住房試點、農民進城落戶政策一體部署、協同推進。最后，要堅持試點探索與修法同步的原則，注意吸收改革實踐的經驗啟示，以此為起點和支點做好土地管理法的修改工作。（作者單位：農業部農村經濟研究中心）