中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所 張曉山

　　黨的十九大報告提出：鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。這一要求，是中央著眼于我國特殊國情、農(nóng)情作出的重要安排，反映了廣大農(nóng)民群眾的期盼。下一步要根據(jù)十九大報告精神，出臺具體政策方案，修改農(nóng)村土地承包法和相關(guān)法律，盡早將黨中央的方針政策轉(zhuǎn)化為國家的法律法規(guī)。

　　中國農(nóng)業(yè)的現(xiàn)實情況是上億農(nóng)戶從事的家庭經(jīng)營超小規(guī)模，大部分勞動力老齡化，素質(zhì)偏低，他們多是返鄉(xiāng)的第一代以及部分第二代農(nóng)民工，這是中國從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的傳統(tǒng)經(jīng)營主體。隨著時間的推移，當(dāng)前從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)戶的數(shù)量會逐步減少，他們繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的活躍期也就20-30年。二輪承包期滿之后，再延長30年。到那時，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的構(gòu)成將會發(fā)生巨大的變化，小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)戶的人數(shù)將會大幅減少，新情況和新實踐將會促進農(nóng)村土地制度在穩(wěn)定的基礎(chǔ)上進一步改革與完善。

　　2017年10月底，十二屆全國人大常委會第三十次全體會議聽取了全國人大農(nóng)委關(guān)于提請審議《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》議案的說明（注：下文簡稱“說明”），農(nóng)村土地承包法在實施14年之后迎來第一次修訂。全國人大農(nóng)委的“說明”對關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的一些重大問題進行了闡述。

　　中辦、國辦的《意見》中提出“三權(quán)”分置并行，后又提出：“農(nóng)村土地集體所有權(quán)是土地承包權(quán)的前提，農(nóng)戶享有承包經(jīng)營權(quán)是集體所有的具體實現(xiàn)形式，在土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)派生出土地經(jīng)營權(quán)。”這就涉及到“兩權(quán)”（所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)）與“三權(quán)”之間的關(guān)系。“說明”對此做出了詮釋，認(rèn)為土地集體所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)是承包地處于未流轉(zhuǎn)狀態(tài)的一組權(quán)利，是兩權(quán)分離。承包地處于流轉(zhuǎn)狀態(tài)時，農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)派生出土地經(jīng)營權(quán)，土地集體所有權(quán)與土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)成為新的一組權(quán)利，是三權(quán)分置。

　　關(guān)于如何處理前兩輪承包中的遺留問題，“說明”也提出了解決方案。實踐中，對因各種特殊情形造成人地矛盾突出的問題，一些地方尊重大多數(shù)農(nóng)民意愿，因地制宜，分類施策，在堅持穩(wěn)定土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，妥善解決矛盾糾紛。為進一步規(guī)范承包地的個別調(diào)整，農(nóng)村土地承包法修正案（草案）劃出了紅線，即必須堅持土地承包關(guān)系穩(wěn)定、不得打亂重分的原則；必須經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準(zhǔn)。鑒于各地情況差異較大，草案授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市制定地方性法規(guī)具體規(guī)定。修正案（草案）的處理考慮到了全國各地家庭承包經(jīng)營具體實踐的差異性，不搞一刀切，賦予各省、市、自治區(qū)一定的自主權(quán)和彈性空間，將法律的原則性和靈活性較好地結(jié)合在了一起。

　　農(nóng)村土地包括農(nóng)用地、集體建設(shè)用地、宅基地和未開發(fā)利用地等。《物權(quán)法》第五十九條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。2014年8月，國土資源部等5部委發(fā)出《關(guān)于進一步加快推進宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，指出：宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)登記發(fā)證是建立實施不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的基本內(nèi)容，最終要形成覆蓋城鄉(xiāng)房地一體的不動產(chǎn)登記體系。農(nóng)村土地承包法規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟組織發(fā)包的農(nóng)村土地。農(nóng)村幾種類型土地的確權(quán)，以及農(nóng)村土地承包權(quán)的退出、農(nóng)戶承包地的流轉(zhuǎn)，農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，通過村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設(shè)用地采取入股、聯(lián)營等方式發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村三產(chǎn)，利用集體土地建設(shè)租賃住房等政策所提倡的探索，都涉及到農(nóng)民集體的界定和集體成員的界定。十二屆全國人民代表大會第五次會議通過的《民法總則》第三章第四節(jié)關(guān)于特別法人的第一百條提出：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法取得法人資格。因此要推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的立法進程，立法應(yīng)包括農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法人地位、成員資格界定、成員的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)和進入退出機制等重大問題。這項基礎(chǔ)性工作落實了，關(guān)系農(nóng)村土地制度改革的一系列政策舉措就有了法律依據(jù)，就能做到習(xí)總書記說的，真正讓農(nóng)民吃上“定心丸”，賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利，農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)興旺也就有了堅實的產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)。