徐雪高 齊皓天
美國的農產品目標價格差額補貼政策距今已有近70年歷史，在不斷的改革完善中較好地實現(xiàn)了政策目標，目前仍是農業(yè)支持政策體系的重要組成部分。美國農產品目標價格改革的做法和經驗值得我國借鑒學習。
美國農產品目標價格差額補貼政策的歷史演變
從1938年開始，美國通過農業(yè)法案不斷完善目標價格差額補貼政策，大致經歷以下幾個階段。
（一）1938年農業(yè)法案建立平價差額補貼：目標價格差額補貼的雛形
1938年前，美國農產品支持政策主要是無追索權貸款。農民在播種期以未來收獲的農產品作抵押，按照規(guī)定的貸款率從聯(lián)邦商品信貸公司獲得貸款，農產品收獲后，如果市場價低于貸款率，農民可以把農產品交給公司償還全部貸款；反之，農民可以在市場上賣掉農產品，還本付息后還能獲得溢價收入。最初貸款率是根據(jù)1909~1914年的平價水平確定。由于貸款率水平較高，農民大都將農產品交到公司，形成國家高庫存。為此，1938年農業(yè)法案調低了貸款率，一般為平價水平的52%~75%。
（二）1973年農業(yè)法案正式確立目標價格差額補貼
20世紀70年代初，強烈的國際需求促使美國改革農業(yè)政策刺激生產，1973年農業(yè)法案確立了目標價格差額補貼政策。一方面，降低價格支持水平。美國放棄根據(jù)歷史平價確定貸款率的方法，改為根據(jù)國際價格靈活確定，一般低于國際價格。另一方面，制定目標價格，保護生產者利益。目標價格水平主要根據(jù)預測的國際價格制定，并綜合考慮生產者成本因素動態(tài)調整。同時，美國政府放開生產者面積配額，補貼額計算按照農戶的實際產量發(fā)放。1973~1977年，由于國際需求旺盛，市場價格高于目標價格，政策很少被觸發(fā)。
（三）1985、1990年農業(yè)法案調整目標價格差額補貼：固定目標價格水平，控制補貼面積
20世紀70年代末，美國農產品出口市場日益萎縮，國內供給充裕、庫存爆滿，市場價格持續(xù)走低。同時由于農產品生產成本不斷增加，1977和1981年農業(yè)法案兩次提高了目標價格水平。農產品價差不斷拉大，導致政府的補貼支出大幅增加，同時補貼的增產效應使得農業(yè)結構嚴重失衡、生態(tài)環(huán)境惡化。為此，1985年農業(yè)法案規(guī)定，目標價格水平固定，與生產成本脫鉤；進一步降低貸款率；重新啟動面積配額計劃，要求農戶拿出5%~10%的面積休耕或保育；差額補貼按照配額內的實際產量發(fā)放。1990年農業(yè)法案實施更加嚴格的限產計劃，將農戶休耕或保育面積比例提高到10%~
20%。
（四）1996年農業(yè)法案暫時退出目標價格差額補貼：改為脫鉤的生產靈活性補貼
為適應烏拉圭回合《農業(yè)協(xié)定》，1996年美國農業(yè)法案規(guī)定，控制年度農業(yè)補貼總額，各農產品補貼按照歷史配額面積和產量分攤。這一調整使得補貼和實際生產脫鉤，生產者可以在法定補貼面積上種植任何農作物，原本和農產品生產掛鉤的目標價格差額補貼也改為生產靈活性補貼。同時，把無追索權貸款改為營銷援助貸款，政府保留對貸款的追索權。
（五）2002年農業(yè)法案建立的反周期補貼和2014年農業(yè)法案實施的價格損失保障補貼：目標價格差額補貼政策復出與升級
生產靈活性補貼雖然很好地適應了WTO規(guī)則，但是補貼和價格漲跌無關，補貼缺乏效率，浪費財政資金，各界強烈呼吁重新引入和價格掛鉤的差額補貼機制。同時，進入21世紀后美國實施擴張的財政政策，傾向于增加農業(yè)補貼。2002年農業(yè)法案把生產靈活性補貼改名為固定直接補貼，另外增加反周期補貼。反周期補貼的目標價格水平按照農戶5年平均生產成本加合理利潤確定，補貼額按照農戶固定基期產量的85%確定，和目前實際種植作物無關，使得差額補貼和產品生產脫鉤。
由于固定直接補貼在市場價格很高的條件下也不會減少，缺乏效率，各方呼吁要求廢除。加上2008年金融危機后，美國財政再次出現(xiàn)緊張，2014年農業(yè)法案取消了固定直接補貼，同時提高了原來反周期補貼的目標價格水平，并把“目標價格”改為“參考價格”、“反周期補貼”改為“價格損失保障補貼”，但實質基本一樣。
美國農產品目標價格差額補貼政策的實施經驗
（一）農產品價格改革始終堅持發(fā)揮市場機制作用
在農產品價格改革中，美國始終堅持價格由市場決定，堅定施行目標價格差額補貼政策，政策僅在1996~2001年短暫退出。在政策退出階段，美國發(fā)現(xiàn)直接、固定、完全脫鉤的生產靈活性補貼雖然更加適應WTO規(guī)則，但是它不能有效管理風險，補貼的精準性和效率均不高。為此，2002年美國立即恢復目標價格差額補貼政策。
（二）差額補貼政策始終與其他政策有機結合
從演變歷程看，政策始終是和無追索權貸款（或營銷援助貸款）配合使用。目標價格差額補貼政策發(fā)揮作用的前提是農民有資金進行農業(yè)生產。美國農場在播種期需要較大的資金投入，無追索權貸款（或營銷援助貸款）保證了農民能夠按農時進行生產。同時，無追索權貸款（或營銷援助貸款）相當于我國的最低收購價政策，保護了農民最基本的收益。
（三）差額補貼政策始終根據(jù)環(huán)境變化適時調整
美國農產品目標價格差額補貼政策始終根據(jù)國內外市場環(huán)境、國家財政收支、WTO農業(yè)規(guī)則等因素不斷調整。如20世紀70年代初，為了刺激國內農業(yè)生產，提高了目標價格水平；70年代末為了減少國內農產品供給，降低了目標價格水平。20世紀80、90年代，迫于財政支出的壓力，兩次控制目標價格水平、減少差額補貼面積。20世紀90年代中后期，為規(guī)避WTO農業(yè)規(guī)則，把掛鉤的目標價格補貼轉為脫鉤固定直接補貼，后來又設計出“半脫鉤化”的反周期補貼和價格損失保障等。
（四）差額補貼政策落實有強大的支撐體系
農產品目標價格差額補貼政策效應的發(fā)揮，關鍵在于價格、面積、單產等信息的準確核定，為此美國建立了一系列配套措施。一是完善的市場信息發(fā)布制度和發(fā)達的農產品現(xiàn)貨期貨市場，為制定目標價格和采集市場價格提供支撐。二是健全的統(tǒng)計調查規(guī)則和系統(tǒng)、互聯(lián)網和遙感等信息技術應用，為確定種植面積和單產提供保證。三是互聯(lián)互通的生產者信用信息和財務結算系統(tǒng)，降低了政策操作成本和道德風險。
完善我國農產品目標價格補貼政策的建議
（一）堅定價格改革方向，建立相關配套政策體系
我國農產品價格改革要堅持“市場定價、價補分離”方向，完善農產品價格形成機制。逐步建立農產品目標價格補貼政策配套支持政策體系，推動政策銜接和政策創(chuàng)新。如探索銜接農業(yè)災害保險政策，當農產品遭受災害大幅減產，市場價飚升目標價格政策不啟動時，農民的基本收益由保險賠付來保證。探索建立新的配套支持政策，如營銷援助貸款、休耕補貼、資源環(huán)境保育補貼等。
（二）根據(jù)形勢發(fā)展變化，適時調整政策形式內容
農產品目標價格補貼政策仍然屬于“黃箱”，面臨國際規(guī)則的挑戰(zhàn)，需要調整政策的內容和形式。一是探索開展農產品生產配額管理。根據(jù)WTO規(guī)則，限產條件下的補貼免于削減承諾，如按照固定面積和單產提供補貼，或按照基期產量的85%或85%以下提供補貼。二是實施“半脫鉤化”的補貼方式。在多哈回合農業(yè)談判中，WTO成員明確把“不與生產相關”的支付也納入“藍箱”范圍。我國可以探索市場價格采用當年價格，但補貼面積采用歷史數(shù)據(jù)，實現(xiàn)價格掛鉤、面積脫鉤的“半脫鉤化”補貼方式。三是借鑒美國做法，把政策名稱改為“價格損失保障”。一方面，體現(xiàn)我國農產品支持政策的風險管理思想；另一方面，對外可以盡量避免“補貼”字眼，解釋為基于價格風險的農民收入保障。
（三）強化制度建設與科技運用，建立相關的支撐體系
目標價格確定、市場價格監(jiān)測和面積統(tǒng)計是目標價格補貼政策的核心。要建立科學的農業(yè)統(tǒng)計制度，注重歷史數(shù)據(jù)的積累；要健全農產品信息發(fā)布制度，發(fā)揮信息對市場的引導作用；要完善農產品期貨市場，發(fā)揮市場的價格發(fā)現(xiàn)功能；要運用互聯(lián)網、遙感等現(xiàn)代信息技術手段，促進信息技術與農業(yè)的跨界融合，豐富數(shù)據(jù)統(tǒng)計、核準的手段。
（作者單位：徐雪高江蘇省農業(yè)科學院農業(yè)經濟與信息研究所；齊皓天華中農業(yè)大學經濟管理學院）
