農(nóng)村改革又一重大創(chuàng)新
——農(nóng)業(yè)部部長韓長賦解讀“三權(quán)分置”

新華社北京11月3日電（記者 董峻、侯雪靜）中辦、國辦日前印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》。在國務院新聞辦3日舉行的新聞發(fā)布會上，農(nóng)業(yè)部部長韓長賦全面解讀了“三權(quán)分置”這一農(nóng)村改革的重大創(chuàng)新。

開辟中國特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化新路徑

韓長賦說，“三權(quán)分置”指農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分置并行。改革開放之初實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，所有權(quán)歸集體，承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶，稱為“兩權(quán)分離”。現(xiàn)在順應農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營權(quán)再分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的格局。

在這一框架下，農(nóng)村土地集體所有權(quán)是土地承包權(quán)的前提，農(nóng)戶享有的承包經(jīng)營權(quán)是集體所有權(quán)的實現(xiàn)形式，在土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)派生出土地經(jīng)營權(quán)。集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)都統(tǒng)一于農(nóng)村基本經(jīng)營制度。其中，集體所有權(quán)是根本，農(nóng)戶承包權(quán)是基礎，土地經(jīng)營權(quán)是關(guān)鍵。

“‘三權(quán)分置’是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新，也是中央關(guān)于農(nóng)村土地問題的又一重大政策。”韓長賦表示，“三權(quán)分置”意義深遠：

——豐富了雙層經(jīng)營體制內(nèi)涵。從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”，從“集體所有、農(nóng)戶承包經(jīng)營”到“集體所有、農(nóng)戶承包、多元經(jīng)營”，“三權(quán)分置”展現(xiàn)了我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度的持久活力。

——有利于促進土地經(jīng)營權(quán)在更大范圍內(nèi)的優(yōu)化配置，提升土地產(chǎn)出率、勞動生產(chǎn)率和資源利用率，為加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，發(fā)揮適度規(guī)模經(jīng)營在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設中的引領作用，走出一條產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的中國特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路開辟了新的路徑。

——“三權(quán)分置”實現(xiàn)集體、承包農(nóng)戶、新型經(jīng)營主體對土地權(quán)利的共享，有利于促進分工分業(yè)，讓流出土地經(jīng)營權(quán)的承包農(nóng)戶增加財產(chǎn)收入，讓新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體實現(xiàn)規(guī)模收益，是充滿智慧的制度安排、內(nèi)涵豐富的理論創(chuàng)新。

農(nóng)民問題核心仍是土地問題

韓長賦說，“三權(quán)分置”主要目的是解決兩方面問題：通過科學界定“三權(quán)”內(nèi)涵、邊界及相互關(guān)系，不斷鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，更好地維護農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶、經(jīng)營主體等各方權(quán)益；促進土地資源優(yōu)化配置，培育新型經(jīng)營主體發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)民收入、建設社會主義新農(nóng)村提供堅實保障。

他表示，“三農(nóng)”問題的核心是農(nóng)民問題，農(nóng)民問題核心現(xiàn)階段仍是土地問題。處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系，很重要的方面就是處理好土地流轉(zhuǎn)中承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體的關(guān)系。目前在全國2.3億農(nóng)戶中，約30%、超過7000萬農(nóng)戶已流轉(zhuǎn)了土地，東部沿海發(fā)達省份這一比例更高，超過50%。土地承包權(quán)主體同經(jīng)營權(quán)主體分離現(xiàn)象越來越普遍，家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)是真正的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者。

為此，“三權(quán)分置”意見強調(diào)維護好承包農(nóng)戶使用、流轉(zhuǎn)承包地的各項權(quán)益，任何組織和個人都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位，任何組織和個人都不得強迫或者限制其流轉(zhuǎn)土地。根據(jù)形勢發(fā)展需要，又賦予承包農(nóng)戶在抵押擔保等方面更充分的土地權(quán)能。

同時，意見要求加快放活土地經(jīng)營權(quán)，賦予新的經(jīng)營主體在流轉(zhuǎn)土地上，享有占有、耕作并取得相應收益的權(quán)利，穩(wěn)定經(jīng)營預期，使其放心投入、培肥地力、完善農(nóng)業(yè)基礎設施，這樣才能推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

加快放活土地經(jīng)營權(quán)

韓長賦表示，加快放活土地經(jīng)營權(quán)、優(yōu)化土地資源配置，是實施“三權(quán)分置”的重要目標之一。通過“農(nóng)地農(nóng)民有，農(nóng)地農(nóng)業(yè)用”的制度安排，可以更好地促進規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。“三權(quán)分置”意見對此作出相應規(guī)定：

一是明確了經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵。明確土地經(jīng)營權(quán)人對流轉(zhuǎn)土地依法享有一定期限內(nèi)的占有、耕作并取得相應收益的權(quán)利。強調(diào)在保護集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)的基礎上，平等保護經(jīng)營主體以流轉(zhuǎn)合同取得土地經(jīng)營權(quán)。

二是明確了經(jīng)營權(quán)的權(quán)能。經(jīng)營主體有權(quán)使用流轉(zhuǎn)土地自主從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并獲得相應收益，有權(quán)在流轉(zhuǎn)合同到期后按照同等條件優(yōu)先續(xù)租承包土地，經(jīng)過承包農(nóng)戶同意，經(jīng)營主體可以依法依規(guī)改善土壤、提升地力、建設農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬配套設施。還可以經(jīng)承包農(nóng)戶同意，向農(nóng)民集體備案后再流轉(zhuǎn)給其他主體，或者依法依規(guī)設定抵押。流轉(zhuǎn)土地被征收時，可以按照合同獲得地上的附著物和青苗補償費。

三是鼓勵創(chuàng)新方式。鼓勵采用土地入股、土地托管、代耕代種，通過多種方式來發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，探索更有效的放活經(jīng)營權(quán)的途徑。

韓長賦強調(diào)，土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展程度要與城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應，與農(nóng)業(yè)科技進步和生產(chǎn)手段改進程度相適應，與農(nóng)業(yè)社會化服務水平提高相適應，從實際出發(fā)，順其自然，因勢利導，絕不搞行政命令、不下指標、不搞一刀切。