陜西針對“三小”等出臺配套條例，明確指標，確立門檻

　　食品安全標準 如何落地生根（走轉改·一線調查（聚焦舌尖上的安全①））

　　本報記者 張丹華

　　開欄的話　　 

　　近年來，各種食品安全的謠言層出不窮，無論多“無稽”，總會有人信，可謂陷入了“塔西佗陷阱”。這種“寧可信其有，不可信其無”后果很嚴重，既消解了全社會對食品安全的基本信任，也給相關產業和領域造成了巨大損失。

　　實際上，要想解決食品安全信任問題，必須從食品安全本身上下功夫。

　　2015年10月1日，我國新修訂《食品安全法》施行。習近平總書記指出，要切實加強食品藥品安全監管，用最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，加快建立科學完善的食品藥品安全治理體系。

　　一年來，“史上最嚴”《食品安全法》落實效果如何？我國食品安全治理體系距離“四個最嚴”的目標還有多遠？本版即日起推出“聚焦舌尖上的安全”系列報道，關注各地的探索與創新，為各地各行業深入貫徹落實《食品安全法》提供可參考、可借鑒的經驗和樣本。

　　核心閱讀 

　　小作坊、小餐飲、小攤販在我國存在已久，量大面廣、流動性強，常常游離于食品安全監管之外。新《食品安全法》出臺后，“最嚴謹的標準”如何適用于“三小”治理？還有哪些難題待解？請看記者在陜西的實地調查——

　　配套條例，“兩小”變“三小” 

　　解決地方立法難題，陜西將服務人群達1400多萬人的“三小”納入監管范圍 

　　“《食品安全法》去年4月24日修訂通過后，我們在去年7月30日就通過了‘三小條例’，并自今年1月1日實施，從全國范圍來看，我們是最早出臺相關配套條例的省份。”陜西省食品藥品監督管理局政策法規處副處長宋健說。

　　據陜西省食藥監局不完全統計，陜西“三小”總數在10萬戶左右，從業人數30萬左右，服務群體達1400萬人左右。量大面廣、條件簡陋、分散經營、從業人員很多不具備最基本的食品安全意識，如何制定行之有效的監管標準，也一直是行業難題。

　　“其實，在2009年《食品安全法》出臺后，省里就啟動了‘三小’的地方立法工作，但由于工商、質監、食藥監管、衛生、城管等部門在管理權限劃分等方面不能達成一致意見，草案就擱置了。”陜西食藥監局“三小”整治辦公室主任劉忠琪說，直至《食品安全法》修訂，陜西順勢而為，結合前期調研結果，迅速出臺相關條例。

　　難題隨之出現。《食品安全法》第三十六條明確指出，監管對象是食品生產加工小作坊和食品攤販，也就是通俗說的“兩小”，并不包含“小餐飲”。但陜西地方特色小吃種類多，經營方式靈活，這類小吃店、小餐館在全省范圍內大量存在，有4.5萬多家，并且條件簡單，難以達到餐飲業國家規定的許可條件。各地為加強監管，普遍對其發放了餐飲服務許可證。

　　“由此帶來的隱患在于，一旦其發生食品安全事故，食藥監管部門將承擔違法實施行政許可的責任。為此，我們在起草過程中決定將小餐飲的監管納入‘三小條例’調整范圍。”宋健說。不過，省內有立法專家對此提出了質疑，認為這樣并不符合上位法。

　　“后來，我們利用《食品安全法》修訂草案第三十六條中‘攤販’后面加了一個‘等’字的有利因素，向全國人大請示，得到了全國人大法制委員會的支持，使這一內容得以保留。”至此，對小餐飲的監管終于得以被寫入條例，宋健說。 

貼近實際，避免“一刀切” 

　　增加兩個硬性標準，嚴設準入門檻，對酒、醬油、醋生產“視情而定” 

　　更多的難題還在后面。雖然將“三小”納入監管范圍，可究竟多小才算“三小”？

　　“現實中，群眾對‘三小’的理解更多存在于感知層面，并沒有一個量化的定義。‘三小條例’對小作坊、小餐飲申請許可的門檻較低，實踐中也可能促使一些企業放棄生產或餐飲服務許可證，轉而申請小作坊小餐飲許可證，導致法規不能引導企業積極做大做強。”宋健說。

　　于是，經過反復調查、研究，省食藥監局為“三小”增加了兩個硬性標準，即主體需為個體生產經營者，同時規定經營面積在50平方米以上的餐飲單位不適用于“三小條例”。

　　另一方面，小作坊、小餐飲銷售范圍廣、食用人群大，為保證其食品安全，準入門檻的設置非常重要。而近年來，人大立法對新設許可限制十分嚴格。經過反復論證并召開聽證會，陜西最終確認小作坊、小餐飲這兩項許可保留，許可證有效期分別為三年和兩年。

　　對于小攤販，劉忠琪介紹說：“考慮到攤販規模小、經濟能力有限，‘三小條例’規定由市容或城建部門對其實行登記備案；鑒于其流動性較強，登記卡有效期設定為一年，要求攤販必須在劃定的場地和規定的時間經營。”

　　除此以外，“三小條例”中還專門列出了“負面清單”，以規避“三小”由于水平低、條件差而存在的質量風險。例如，針對小作坊就規定了禁止生產加工特定人群食品、保健食品、乳制品、飲料、速凍食品等，也禁止其接受委托生產食品或分裝食品。

　　“當然，條例沒有一刀切，而是‘視情而定’。”宋健告訴記者，“對于酒、醬油、醋的生產國家是有嚴格限制的，尤其是酒。但自家釀酒在陜南是一種傳統，而且很多小作坊主以此為生，如果都禁止也不切實際。”經過多年的調研以及長達11個月的人大審議，草案幾經修改，最終于今年1月1日正式實施。

　　做好“翻譯”，標準“接地氣” 

　　入戶宣傳、詳解條例，讓最嚴標準可理解、可執行 

　　9月23日下午，陳正博在西安市雁塔區丈八食品藥品監督管理所工作人員的指導下，填好了食品安全不良信用記錄登記表、餐飲基本情況登記表、食品安全承諾書。之后，他終于領到了自己在甘家村的“兵哥肉夾饃店”小餐飲許可證。

　　“開店一年多了，那個時候還沒有‘三小條例’。今年三四月份，所里的工作人員到村里通知我們要辦證。”陳正博說，“剛開始大家都不理解，在村子里做個小本生意還辦什么證。后來，工作人員挨家挨戶做工作，經過詳細的了解，我們覺得辦了也挺好的。通知中對店面的硬件等有詳細要求，看到這些證，客人也會放心……”

　　今年3月，陜西省啟動了“三小”綜合整治，主要目標是從事小作坊和小餐飲的生產經營者均需取得許可，借助信息系統實現許可業務流程全覆蓋，建立監管信息檔案，進行日常監管。 

　小作坊取得產品檢驗報告，申請到生產許可證，只是相當于踏入了經營門檻，那么之后在日常的生產活動中，如何才能將各類“標準”落到實處？

　　“首先還是要讓抽象的‘標準’變成具體的要求，讓經營者明白到底應該‘怎么做’。”丈八所所長曹劍表示，“各種‘條例’‘使用標準’中的要求雖然詳細，卻也過于抽象。各種化學名稱、投放標準，即便是專業的檢測工作者，也常常需要拿表核對，對于普通的‘三小’經營者們來說，要看懂、實施這些要求其實非常困難，這也一度是我們工作的難點。”

　　在采訪中，也有不少從業者表示，很多時候只是知道投放一些添加劑可以節約成本，東西的賣相也更好；至于哪些符合要求、怎樣使用才合乎標準，其實并不清楚……

　　“所以我們在執法的過程中，一個很重要的工作就是‘翻譯’，把抽象的標準變成實實在在的操作方式。”曹劍舉例說，比如，含鋁添加劑在饅頭、包子中是禁止添加的，工作人員會告訴經營者買泡打粉時要翻到包裝背面，看清楚產品構成，有“鋁”字出現的就不能購買……

　　此外，為了進一步實現對所生產食品的監管以及對問題食品的追溯，按照“三小條例”的規定，小作坊還需建立生產、銷售臺賬。陜西省食藥監局據此建立“一票通”制度，即小作坊的銷售憑證。

　　票據內容包括小作坊名稱、地址、許可證號、產品名稱、規格、數量、單價、合計、生產日期、保質期、供貨日期、購貨單位、收貨人、開票人、聯系電話等信息、流水號。

　　“這樣一旦哪批食品出現安全問題，就可以追溯來源，追究責任。”雁塔區食藥監局食品監管科科長陳春歌說，“第二季度，我們依據‘三小條例’，對未取得經營許可證、未建立生產臺賬等違法行為進行了密集檢查，目前已經立案處罰的案件有20多起了……”

　　看得懂才能執行好（記者手記） 

　　翻開《食品安全國家標準食品添加劑使用標準》，硫酸鋁鉀、硫酸鋁銨等化學名詞撲面而來，還有“殘留量≤100mg/kg”這種精確的衡量標準。正如受訪者所言，標準的確嚴謹，但對于很多從業者而言，只怕是連“看得懂”都很難做到。

　　而在采訪中，讓記者印象最深的，則是一份在很多個小店中都出現、內容又各不相同的“操作寶典”——加工醬肉的小作坊主收到的寶典上會寫著：每10公斤的肉類產品亞硝酸鹽類添加劑不能超過5克；賣油條商販的寶典上則注明，在炸油條時含鋁添加劑最好用某某代替……用很多店主的話說，“這下終于知道該怎么做了。”

　　誠然，食品安全標準是《食品安全法》確立的重要依據，也是執法的重要基礎。而另一方面，所謂“最嚴謹的標準”，卻也并不僅僅在于完善食品安全標準體系，更應強化標準制定和執行之間的有效銜接，真正使標準發揮作用與效能。需知，標準并非“高高在上”的條框，要真正呵護“舌尖上的安全”，“紙面文章”必須“落到實處”。

　　　　《 人民日報 》（ 2016年09月27日 06 版）