搬得出 穩得住 能致富

　　——陜西實施避災扶貧移民搬遷工程的實踐與啟示

　　本報記者 張 毅

　　金秋時節，秦嶺深處層林盡染。在陜西省鎮安縣云蓋寺鎮百花園扶貧搬遷安置小區門口，54歲的廟溝鎮村民吳豐成顧不得穿梭進出的工程車輛不時帶起的揚塵，快步走進。他是提前來看這個自己未來的家園。在鎮安，與吳豐成一樣即將于明年春節前搬遷入住的還有1014戶，屆時，連同此前入住的群眾，百花園安置小區將有3000多戶、上萬避災扶貧搬遷群眾安居于此。

　　鎮安縣百花園扶貧搬遷小區只是陜南移民搬遷諸多安置社區中的一個，吳豐成也只是陜南三市60萬戶240多萬避災脫貧群眾中的一員。“十二五”期間，陜西共投入資金595億元實施陜南移民搬遷工程，其中各級財政投入258.6億元，完成搬遷32.4萬戶、111.89萬人，建設30戶以上集中安置點2252個，集中安置29.3萬戶、102.5萬人，集中安置率達90.4%。

　　據國家統計局調查顯示，陜南移民搬遷工程實施以來，搬遷民眾的人均收入由2011年搬遷前的4151元上升到8689元，增幅達八成。在經濟下行壓力較大的背景下，陜南地區經濟增速連續5年高于全省平均水平，城鄉居民收入水平與全省差距進一步縮小。

　　5年的實踐證明，對于“一方水土不能養活一方人”的陜南秦巴山區，把精準扶貧與防災避災相結合，實施大規模移民搬遷，這一決策找準了方位，開對了“藥方”，取得了顯著“療效”。有關專家調研分析認為，陜西實踐對國家解決同類集中連片貧困地區民生和發展問題具有一定借鑒意義。

　　挪窮窩，挖窮根，避災移民搬遷主動作為

　　陜西省南部的漢中、安康、商洛三市，地處秦嶺巴山腹地，屬于全國11個集中連片特困地區之一。按照2011年國家扶貧標準，三市所轄28個縣（區）中27個處于秦巴山區連片特殊困難區，其中24個為國家級重點扶貧縣。2011年底，陜南三市農民年人均純收入1600元以下的人口還有376.4萬，占全省貧困人口的67.3%；貧困村達到1503個，占全省貧困村總數的72.6%。2011年，仍然大約有400多萬群眾生活在距鄉村公路5公里以外的偏遠山區，基礎設施嚴重滯后且建設和維護成本極高，基本公共服務難以有效覆蓋，各種扶貧措施的綜合效益難以提升，長期以來發展受限，增收困難，生活艱苦，因災致貧、因災返貧現象十分突出。

　　陜西商洛市一位長期從事扶貧工作的干部說，經常是為了幾戶村民，修好的路被洪水沖毀后又重修，重修后又被沖毀，諸如此類，雖說是投入了大量建設資金，但仍然解決不了貧困人口脫貧的根本問題。

　　如何破解自然災害之殤與貧窮落后之困，走出“受災—重建—再受災”的惡性循環？陜西人認識到，只有順應自然規律、遠離災害源頭，才是應對自然災害的治本之策，“挪窮窩”才能徹底“拔窮根”。經過深入調研論證，陜西省委、省政府決定按照移民搬遷與新型城鎮化、農業現代化“三位一體”，系統謀劃、統籌推進的方式實施陜南移民搬遷。

　　高位推動，統籌規劃，確保“搬得出”

　　2011年開始，陜西省陸續出臺了《陜南地區移民搬遷安置總體規劃（2011-2020年）》《陜南地區移民搬遷安置工作實施辦法（暫行）》《陜南移民搬遷安置補助資金籌集與管理辦法》等一系列配套政策制度。按照“搬得出、穩得住、能致富”的總要求，計劃從2011年起用10年時間，搬遷移民60萬戶約240萬人。

　　土地和資金保障是確保“搬得出”的關鍵。陜南秦巴山區安置用地矛盾十分突出。為保障移民搬遷安置用地，陜西堅持集中安置為主，提高土地利用率。

　　據統計測算，陜南移民搬遷共需投入資金1400億元，通過省級主導、市縣配套、社會參與、群眾自籌的方式，需整合中央相關專項資金517億元，省級預算安排、整合省級專項資金285億元，市縣配套131億元，搬遷戶自籌及投工投勞467億元。陜西省政府成立陜西陜南移民搬遷工程有限公司，按照“封閉運作、快速周轉、保本微利”的運作模式，計劃10年籌措60億元用于陜南移民搬遷項目啟動和資金周轉。國家財政部確定從2013年起，三年內補助專項資金40億元。引導社會資本參與移民搬遷基礎設施、公共服務設施及其相關配套產業建設。

　　以人為本，精細管理，力促“穩得住”

　　安居功能完善是確保“穩得住”的關鍵。為高標準加強移民安置區配套設施建設，實現公共服務全覆蓋。陜西按照“小型保基本、中型保功能、大型全覆蓋”要求，公共基礎服務設施與集中安置點同步規劃、一體建設。30戶至100戶的小型安置點，配套生產生活基本所需的水、電、路、視、訊、網等設施，安置點建成即配套建設到位；100戶至500戶的中型安置點，增加更多公共服務設施，完善社區相關服務功能，安置點建成后兩年內配套建設到位；500戶以上的大型安置點，基礎設施全部建設到位，并配套醫療、教育、文化、衛生、超市、公墓、消防、生活垃圾、污水處理設施以及社區服務中心等公共服務設施，實現服務功能“全覆蓋”。

　　因地制宜，靶向施策，實現“能致富”

　　發展不足是貧困地區最大的實際，為了使搬遷戶真正實現“能致富”的目標，陜南各地按照生產與生活并重、住房建設與產業開發并舉的思路，把發展產業、充分就業、持續增收作為陜南移民搬遷工作的重要任務，堅持將移民搬遷規劃與遷入地產業發展規劃、搬遷戶就業規劃同步編制、同步實施，移民搬遷年度計劃實施方案與年度產業發展實施計劃、年度就業安置計劃相統一。

　　在實踐中，陜西立足現代工業園區、特色農業園區、新型農村社區和精品旅游景區“四區建設”，引導搬遷群眾轉變生產經營方式，發展農副產品加工、商貿餐飲、交通運輸、鄉村旅游等產業，建立穩定收入來源。按照“一點一策、一戶一法”要求，對移民搬遷集中安置點逐點規劃配套產業，發展特色經濟，引導搬遷點農業資源向工商資本轉化、傳統農業向現代農業轉化、傳統農民向市民或產業工人轉化。

　　共享發展，創新引領，精準扶貧走出新路

　　經過5年艱苦的努力，陜南移民搬遷在減災扶貧、改善民生、統籌城鄉發展、促進農村社會變革、鞏固黨的執政基礎等方面產生了一系列廣泛和深遠的影響，成為國家脫貧攻堅“易地搬遷一批”政策的策源地，為全國脫貧攻堅積累了可貴的經驗。

　　一是必須堅持共享發展，處理好“高位推動”與群眾意愿的關系。

　　5年來，陜西省委、省政府歷屆班子正是以高度的政治責任感、使命感，把移民搬遷工程作為陜西的頭等大事和第一民生工程來抓，一張藍圖繪到底。黨和政府的主導作用與群眾脫貧致富的強烈意愿相一致，“高位推動”順應了時代發展和群眾呼聲。這樣一個浩大工程，陜西自始至終將尊重群眾意愿作為一條重要原則，在方案設計中把這一點作為基本要求納入工作程序，出臺的移民搬遷方案和政策，都經過了幾上幾下的調研討論，奠定了較好的民意基礎。

　　二是必須堅持創新發展，處理好移民搬遷與新型城鎮化和農業現代化的關系。

　　陜南移民搬遷工程，創新扶貧開發理念，由偏重“輸血”向注重“造血”轉變；創新扶貧開發路徑，由“大水漫灌”向“精準滴灌”轉變；創新扶貧資源使用方式，由多頭分散向統籌集中轉變；創新扶貧考評體系，由側重考核地區生產總值向質化量化目標任務、主要考核脫貧成效轉變……理念和行為創新的背后反映的是政府職能轉型，積極主動作為，由“被動型治理”朝著“預防式治理”的方向有力邁進，從根本上提高了扶貧開發的質量和成效。

　　三是必須堅持協調發展，處理好陜南區域發展與陜西同步進入全面小康社會的關系。

　　站在新的歷史起點上，陜西在戰略方位上位居“一帶一路”的重要支點和向西開放的前沿位置，肩負著打造西部科學發展新引擎、內陸改革開放新高地、新型城鎮化發展方式創新、國家生態安全屏障等重大使命，在國家發展全局中的地位更加突出。要完成這些重大使命，必須將陜南移民搬遷納入陜南綠色循環的區域發展總體戰略，放在全省經濟社會發展大局中系統謀劃。陜西省委、省政府把移民搬遷作為解決災害易發區、連片貧困區、生態功能區“三區疊加”地區發展的重要抓手，從長遠看，能從根本上改善數百萬群眾的生產生活條件，挖掘發展潛能。

　　四是必須堅持綠色發展，處理好尊重規律與永續發展的關系。

　　通過移民搬遷組織群眾主動從災害多發區撤出，可以有效解決地質災害防治難題。實踐證明，尊重自然規律、主動向大自然低頭，是面對地質、洪澇等自然災害的理性選擇，5年來陜南移民搬遷新址沒有出現一戶因災受損。同時，良好的生態環境是人類永續發展的前提，在當前環境污染普遍嚴峻的形勢下，保護秦巴山區森林植被和生物多樣性對于改善我國中西部生態環境質量尤為重要。通過移民搬遷“人退林進”，降低群眾對山林的過度生存依賴，減少了人跡活動對自然的干擾破壞，促進了生態修復再生，這是在正確把握順應自然與實現永續發展關系基礎上的科學決策。