目前頗受關注的劃轉部分國有資本充實社保基金的方案，已經取得一定進展。一份名為《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案》的文件初稿（以下簡稱《方案》初稿）日前已由國家財政部牽頭擬定，并征求過國資委、人社部、社保基金理事會、證監會等部門的意見。

　　劃轉部分國有資本充實社保基金的思路早在2013年11月的十八屆三中全會上就已經被明確提出，2015年11月，國務院印發的《關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》就明確提出，國家根據需要將部分國有股權劃轉社會保障基金管理機構持有，分紅和轉讓收益用于彌補養老等社會保障資金缺口。2016年的全國兩會上，國務院總理李克強在其政府工作報告中，首次明確提出要制定劃轉部分國有資本充實社保基金的辦法。

　　目前劃轉思路各方基本統一到一個共識上，對國有資本的劃轉工作或將在中央企業和地方國有企業兩個層面分別實施兩步走的劃轉路徑，并用三年左右的時間，完成本輪劃轉。

　　關于本次國資劃轉社保基金的規模，目前尚無定論。中金公司曾測算，如果把國有企業股權每五年劃撥10%給社保基金，至2030年劃撥至40%后保持不變，需要劃轉的資金總規模相當于16萬億元。而新華社的一篇消息援引中國社科院財經戰略研究院發布的中國政府資產負債表數據顯示，中國社保基金缺口10萬億。

　　經濟觀察報從相關部門以及有關專家多方綜合信息顯示，中央企業國有資本在本輪劃轉的規模簡單測算可能在4萬億左右。

　　綜合來看，第一批劃轉涉及的中央企業將包括商業類中央管理企業，中央金融機構的國有資本。其他中央企業和其他國有資本，將會是在第二階段完成劃轉工作。據了解，央企國有資本劃轉開始后，地方國有企業的國資劃轉也將按照兩步走的思路同步展開。

　　相關專家分析說，《方案》的出臺未來也將對社保基金的運營、管理等產生多重影響。財政部財科所國有經濟研究室主任文宗瑜對經濟觀察報表示，嚴格意義上來說，截止到目前，國內還沒有一個明確針對社保基金的中長期預算。未來這份方案的出臺，可以為日后社保基金預算“支出缺口”的測算提前做一個準備。

　　劃轉規模博弈

　　中國社保資金收支壓力越來越大、需要通過劃轉國有資本充實的思路早已在各層面形成共識。事實上，自十八屆三中全會提出“劃轉部分國有資本充實社會保障基金”的要求后，相關工作便已經展開。

　　財政部長樓繼偉在2015年的“中國發展高層論壇”上提出，要將一部分國有資產劃撥轉入社保基金、對其進行補充，以彌補上一代人造成的養老金缺口，并且如此才有條件適時降低社保費率。

　　人社部新聞發言人李忠也曾在人社部新聞發布會上表示，社保基金成立初期的主要資金來源渠道之一，即國有股的減轉持，目前正隨著國有企業改制接近尾聲而逐漸枯竭：“社保基金需要拓展新的籌資渠道”。

　　據了解，2014年由財政部牽頭，國資委、人社部、社保基金理事會、證監會等部門參加，專門成立了名為“劃轉部分國有資本充實社會保障基金”的部際研究工作小組，負責研究起草劃轉頂層方案。

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　　之后的十八屆五中全會再次明確提出“劃轉部分國有資本充實社保基金”的要求。到2015年年底，國務院高層在聽取養老保險制度改革情況匯報時，指示要盡快就劃轉部分國有資本充實社保基金拿出意見。

　　此后，國家財政部帶頭起草了《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案》（以下簡稱《方案》），并向部際研究工作小組成員，即國資委、人社部、社保基金理事會等部門征求意見。知情人士透露稱，今年以來，部際研究工作小組至少兩次向國務院做了專題匯報，同時還進行了多次討論。

　　2016年5月，國資委、財政部、人社部等部際研究工作小組成員部門組織了一次座談會，這次座談會上，《方案》初稿迎來了一次專項討論，當時會議的主要議題之一，是針對國資委就《方案》初稿提出的反饋意見進行集中研討。

　　有專家預測，從最新的討論進展看，最終的劃轉規模可能在4萬億元到5萬億元之間，但這仍需要各方和國務院的最終確定。

　　一名國資人士表示：“產生一些差異很正常，劃轉頂層方案的討論本身就是需要探索的新事情，各方的認識總有一個漸進的過程，還要從各自的角度來均衡部門利益，因此不可能初始就完全達成一致意見”。

　　一位關注《方案》進展的有關人士對經濟觀察報表示，劃轉規模是根據企業職工基本養老保險制度轉軌時期以及后續相關政策規定中，因國有企業職工享受視同繳費年限造成的基本養老保險實際繳費不足，而形成的歷史債務所確定下來的。待國務院最終確定劃轉規模之后，今后各個部門可以根據實際情況，結合基本養老保險制度改革持續研究更精確的劃轉規模。

　　在中央層面商議國資劃轉社保頂層方案之際，地方層面已然先行一步。中國企業改革與發展研究會副會長周放生以山東為例，表示在經歷不止一次國有資本劃轉后，山東省國資委和山東省社保基金理事會現在分別持有企業70%和30%的國有資本，周放生對經濟觀察報說：“我覺得這個比例還是合適的，山東帶頭帶得不錯”。

　　除了山東，遼寧省也于今年上半年率先啟動了國資劃轉社保的實踐嘗試，成為又一個“吃螃蟹”的省份。

　　劃轉層級圈定

　　在劃轉層級的圈定上，比如上市公司是否應該納入最終的劃轉頂層方案中，亦成為《方案》研究工作小組商討的關鍵點之一。

　　多年以來，全國社會保障基金的“蓄水池”來源于中央企業股權劃轉的兩條輸送途徑，除了國有資本經營預算調入一般公共預算，再劃轉進入社保基金的辦法，便是根據2009年財政部、國資委、證監會、社保基金會聯合印發的《境內證券市場轉持部分國有股充實全國社會保障基金實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）的要求，劃轉相關上市公司10%股權用來充實全國社會保障基金。

　　一名財政預算領域專家曾對經濟觀察報表示，在討論國資劃轉社保的問題時，需要厘清的一個前提是，全國社會保障基金和地方社會保障基金之間存在區別。比如山東劃轉的對象是地方社會保障基金，由地方財政承擔財政責任，而多部委正在商議的頂層方案針對的是全國社會保障基金，其主要由中央財政承擔財政責任。

　　值得注意的是，除了地方社保基金與全國社保基金之間的差異，從劃轉層級上看，山東劃轉非上市公司股權的辦法，此前也鮮有個例。“吃螃蟹”的山東動刀的部分不僅僅是上市公司股權，還包括非上市公司股權。

　　最新的頂層劃轉方案中，對于劃轉層級如何圈定？是沿襲既有的中央企業上述兩條主要劃轉途徑，還是會“嘗鮮”以山東為先行代表的非上市公司股權？

　　財政部財科所公共資產研究中心主任文宗瑜認為，最好是劃轉國有上市公司股權。需要注意的一點是，在劃轉上市公司股權過程中，比如上述2009年的《實施辦法》，在執行過程中遇到了一些需要調整的地方，比如涉及過戶、審批程序等問題，沒有得到最佳解決，影響了后來執行的持續性。

　　文宗瑜對經濟觀察報說：“嚴格意義上來講，如果是非上市公司劃轉，很難變現、流轉。即便流轉，還涉及到公開透明操作的問題，從這一點來說，針對上市公司操作將便利許多，上市公司信息公開，股權流通性相對較好”。

　　周放生則表示，事實上，所有的國有股權都能流轉，非上市公司股權劃轉并非不能考慮，如果劃轉了，首先是分紅，然后是進入產權交易市場掛牌轉讓，從技術上來說，沒有太大問題。

　　經濟觀察報獲悉，正在商討中的劃轉《方案》，很有可能將中央和地方國有及國有控股大中型企業，金融機構一律納入劃轉范圍，公益類企業和國務院另有規定的除外，國有獨資企業，劃轉其所屬一級子企業的股權；國有控股企業或已整體上市的，將直接劃轉股權。而全國社會保障基金因持有國有股劃轉、投資等原因形成的上市企業和非上市企業股權則不一定納入劃轉范圍。

　　至于劃轉的比例，2009年出臺的《實施辦法》曾要求，劃轉相關上市公司10%股權用來充實全國社會保障基金。非上市公司中，需要劃轉的國有股權的比例或許將會達到15%。

　　劃轉“兩步走”

　　尚在討論中的劃轉《方案》將在中央企業和地方國有企業兩個層面分別實施兩步走的劃轉路徑，并用三年左右的時間，完成本輪劃轉。

　　前述財政預算領域專家對經濟觀察報表示，中央層面由國務院國有企業改革領導小組負責劃轉工作的組織領導和統籌協調，財政部、人社部、國資委、證監會等部門各司其職，各負其責，出臺具體辦法。待國資劃轉社保頂層方案出臺，全國各地便會遵照執行，由各省政府負責本區域的專項劃轉工作。

　　事實上，在上述兩步走劃轉目標討論之前，更早追溯到20多年前，關于國資劃轉社保的議題討論就曾提上日程。

　　一名當時的改革討論親歷者回憶，1992年左右，那時候還沒有建立全國社保制度，當時包括國家體改委、國家計委、國家經貿委、財政部、國資局等多部門參與的討論中，國家體改委相關人士提出，國有資本既然是全國人民的，就應該把一部分國有股權劃轉出來，用相關的收益資本來建立社保基金，或者補充社保基金。

　　上述改革親歷者對經濟觀察報說：“最開始提出這么一個思路，但是當時沒有形成更具體的部門思路，只是我們在討論有關十四屆三中全會的決定的相關課題過程當中，體改委有人提議將國資劃轉社保的問題一并納入考慮”。他進一步表示，1992年時，參與討論的部門之間并沒有形成統一的認識，比如有部門擔憂如果劃轉之后，相應股權便會分散。

　　周放生認為，從這一輪改革的新情況看，如果日后國有股權能順利轉移一部分到社保中，便實現了國有經濟范圍內的股權多元化。即便劃轉給全國社保基金的股權依舊是國有股權，也比單一股東來得有進步。他說：“股權多元化是一個方向，包括兩個概念，一個是國有經濟內部的股權多元化，還有一個是混合所有制改革的股權多元化”。

　　周放生還表示，這種股權多元化的意義，在于未來社保基金作為股東有利益訴求，會要求分紅以用來補充社保基金的不足。這種利益訴求會對企業產生一個倒逼機制，企業若要滿足股東分紅要求，自然就得創造利潤和效益，追求效益利潤的要求將得以更好實現。從道理上講，國資劃轉社保，將是股東（全國人民）實現利益分享的可行通道和制度安排。

　　填補社保基金預算短板

　　除了國資劃轉社保的前端細項，社保基金劃轉之后的運營、管理、使用等后端內容，尚待進一步的探討。

　　文宗瑜稱，在方案制定之前，目前尚未有針對社保基金缺口的準確匡算，未來即便方案出臺后，也要持續對各個省市進行數據測算，尤其在目前社保基金沒有實現全國統籌的背景下，更需要具體到省市的詳細測算。

　　在中國社科院世界社會保障中心主任鄭秉文看來，所謂的社保基金“缺口”，是指當年的收入和支出的差額，就是指現金流的問題。而動議國資劃轉社保頂層方案出臺的原因之一，便包括解決該“現金流”問題。

　　一位熟悉情況的人士表示，在未來的國資劃轉社保的承接主體上，劃轉的中央企業國有資本將可能由國務院委托社保基金會負責集中持有，單獨核算。如果日后條件成熟，經過有關部門批準，可組建養老金管理公司。而地方劃轉的國有資本，由省政府設立國有獨資公司，集中持有、管理和運營，也可以委托本省具有國有資本運營功能的公司專戶管理。

　　另據了解，隨著劃轉《方案》的即將出臺，未來全國社保基金理事會的部分職能工作或許也將做出相應的改變。全國社會保障基金從2000年成立到現在，依舊在等待針對社保基金運營管理的更加詳細的規劃。

　　文宗瑜建議，未來要盡快啟動社保基金中長期預算，需針對未來5年乃至10年的社保基金缺口進行測算。未來社保基金理事會應該每年把持有的劃轉股權價值，變現額等信息定期公告，比如一年兩次公告，因為社保基金是國有資產，公眾享有知情權。

　　鄭秉文表示，長期以來，并沒有比較明確的關于全國社保基金的法律依據和政策依據，伴隨著國資劃轉社保頂層方案的商議，同步商議并完善全國社保基金預算體系不失為一個良好的契機。

　　與社保基金預算的短板形成對比的是，國有資本經營預算改革已經在推動中。按照相關文件的要求，提高國有資本收益上繳比例正在持續推進中，有關數據統計顯示，國有資本收益中劃入公共財政的比例已經在2014年提高到13%，此后每年提高3%，目前已提高到19%，未來每年都會根據實際情況作出調整。