鄉村治理體系和能力現代化的根本保障

　　——改革開放40年我國農業農村法治建設的回顧與展望

　　矚目的成就。尤其是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從關系黨和國家前途命運、長治久安的戰略全局高度定位法治、布局法治、厲行法治，我國社會主義法治建設發生了歷史性變革，取得了歷史性成就。農業農村法治建設是社會主義法治建設的重要組成，是推進鄉村治理體系和治理能力現代化的必然要求。全面總結改革開放40年來農業農村法治建設的成就經驗，深入推進農業農村法治建設，提高依法行政能力和水平，對于更好地推動實施鄉村振興戰略具有重大意義。

　　農業農村法治建設取得巨大成就

　　黨中央高度重視農業農村法治建設，在農業農村改革發展的各個歷史時期都對農業農村法治建設作出明確部署和戰略安排，在立法、執法、普法、守法各環節加強領導，推動農業農村法治建設不斷邁上新臺階。

　　改革開放40年來的農業農村法治建設，大體上可以分為以下四個階段。

　　恢復重建階段(1978-1985年)。文化大革命對我國法治建設造成了嚴重破壞，農業農村法治建設同樣遭到破壞。1978年，黨的十一屆三中全會作出了把工作重心轉移到經濟建設上來、實行改革開放的重大決策，提出要加強法制建設，依靠法制來治理國家，實現了法治建設上的撥亂反正。從1979年起，國務院先后發布或批準發布了《水產資源繁殖保護條例》《獸藥管理暫行條例》《植物檢疫條例》《家畜家禽防疫條例》等法規;原農業部也先后制定了《漁業許可證若干問題的暫行規定》《全國農作物品種審定試行條例》《新獸藥管理暫行辦法》等規章制度。隨著上述法規和規范性文件的公布實施，農業法律制度建設步入了正軌。

　　加快推進階段(1985-1999年)。隨著農業立法步伐不斷加快，農業執法領域不斷拓寬，農業法治建設步伐加快。1985年，六屆全國人大常委會通過了《草原法》，這是改革開放后我國制定的第一部農業方面的法律。到1999年，全國人大常委會、國務院相繼制定公布實施了《農業法》《農業技術推廣法》《鄉鎮企業法》《漁業法》《動物防疫法》《植物新品種保護條例》《農藥管理條例》等20多部農業法律和農業行政法規，同時加強了農業行政執法，執法領域不斷拓展，涵蓋了種子、農藥、獸藥、植物檢疫、草原監理、漁政漁港監督、漁船檢驗、植物新品種保護等農業主要領域，農業法治建設進入了加快推進的關鍵時期。

　　規范創新階段(1999-2012年)。黨的十五大以后，依法治國成為黨領導人民治理國家的基本方略。為規范和加強農業執法工作，1999年1月原農業部在總結浙江等地綜合執法經驗的基礎上，啟動全國農業綜合執法試點工作，探索農業執法體制改革，整合農業執法力量，從此農業執法由分散逐步走向綜合，農業部門的執法地位和形象明顯提高，農業執法體制改革取得突破性進展。同時，農業立法工作由注重促進農業生產向注重維護生產經營秩序、保護市場主體權益方向發展。2002年、2012年先后兩次對《農業法》進行了修訂，加強對生產經營許可、投入品安全使用、農產品質量監管等環節的規范，強化了對農業的支持保護制度建設。這一時期，先后完成了《草原法》《農村土地承包法》《農產品質量安全法》《農民專業合作社法》《農業機械化促進法》《種子法》《畜牧法》等法律制修訂工作，基本構建了規范和促進農業農村經濟社會發展的基礎性法律框架。

　　全面提升階段(2012年至今)。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央提出了全面推進依法治國新理念新思想新戰略，開啟了法治中國建設的新篇章。隨著農村改革的全面深化，城鄉利益格局深刻調整，農村社會結構深刻變動，農民思想觀念深刻變化，農業農村進入了依法治理的新階段。這一時期，農業農村法治建設堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，及時健全完善涉及農業農村重要改革事項和“放管服”改革要求的法律法規制度體系，深入推進農業綜合行政執法改革，加強綜合執法規范化建設，強化執法信息化建設，變季節性、運動式執法為經常性、主動式執法，執法效果顯著提高，成為農業農村部門職能轉變的一大亮點。

　　改革開放40年來，農業農村法治建設實現跨越式發展，領域不斷拓寬，力度不斷加大，質量不斷提升，取得了巨大成就。

　　——以農業法為核心的農業農村法律體系逐步構建。截至目前，農業領域共有法律15部、行政法規29部、部門規章148部，涵蓋農業基本法、農村基本經營制度、農業生產資料管理、農業資源環境保護、農業產業發展、農業支持保護、農業產業和生產安全、農產品質量安全等主要內容的農業農村法律法規體系基本建立，農業農村治理總體上實現了有法可依。這些法律法規將中央強農惠農富農政策舉措和改革成果法定化，穩定和完善了農村基本經營制度，鞏固了農業基礎地位，為規范、引領和推動“三農”工作提供了根本性、全局性、戰略性制度保障，在促進現代農業發展、維護農村和諧穩定、保護農民合法權益等方面發揮了重要作用。

　　——以綜合執法為重點的農業行政執法體系基本建立。農業執法體系經歷了一個執法機構從無到有、執法力量從弱到強、執法范圍從小到大的發展歷程。截至目前，全國有30個省區市開展了農業綜合執法工作，共成立2458個縣級、286個市級農業綜合執法機構，縣級覆蓋率達到99%，初步形成了上下貫通、運行有效的農業綜合執法體系。農業執法已經涉及種子、農藥、獸藥、肥料、飼料、動植物檢疫、漁政漁港監督、農機監理、農產品質量安全等20多個領域，基本實現了農業農村各行業的全覆蓋。

　　——以尊法守法為基礎的農業農村法治文化日益形成。持之以恒地制定實施農業農村系統普法七個五年規劃，健全完善普法五年規劃與年度計劃相結合、日常宣傳與主題宣傳相結合、面向農民與抓好重點對象相結合的工作機制，實現農業農村普法教育點面結合、突出重點、全面推進。緊緊圍繞“三農”工作全局，謀劃和開展法治宣傳教育，推進法治宣傳教育工作更好地服務農業農村經濟發展。大力推進農業農村領域依法治理和法治創建活動，使普法宣傳始終與法治實踐同步推進，提高農業農村系統干部依法行政能力。廣泛開展群眾性法治文化活動，采取寓教于樂的形式，使農民群眾在法治文化氛圍中受到法律知識和法治理念的熏陶，增強農民群眾依法維護權益的意識。通過多種形式的普法宣傳活動，傳播法律知識，弘揚法治精神，培育法治信仰，推動法治實踐，在農業農村系統形成尊法學法守法用法濃厚氛圍，為建設法治鄉村營造良好環境。

　　農業農村法治建設的基本經驗

　　改革開放40年來，在農業農村法治建設的實踐中，積累了許多彌足珍貴的經驗。

　　堅持和加強黨的領導，適時將黨的強農惠農富農政策法律化制度化。黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證。改革開放40年來，黨中央把解決好農業、農村、農民問題作為全黨工作重中之重，出臺了一系列符合我國國情、符合廣大農民意愿、符合生產關系適應生產力發展規律的重大決策，推動農業農村不斷改革發展，取得了舉世矚目的成就。農業農村法治建設的一項基本任務，就是適時把黨的農業農村基本方針政策法律化、制度化，使農業農村法治建設的進程同農業農村改革發展的進程相適應，維護和保障黨的方針政策的長期穩定性。比如，1993年制定、2002年修訂的《農業法》就把黨對農業農村經濟的基本政策以農業基本法的形式穩定下來，明確了農業農村經濟發展的基本目標，確認了以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，規定了國家在發展農業生產、促進農產品流通與加工、保障糧食安全、加大農業投入與支持保護、發展農業科技教育、保護農業資源環境和農民權益的基本措施，為鞏固和加強農業在國民經濟中的基礎地位，促進農業農村經濟持續、穩定、協調發展提供了基本法律保障。改革開放40年來的農業農村法治實踐充分證明，通過立法程序將黨的強農惠農富農政策上升為法律，使黨的主張及時轉化為國家意志，能夠更好地規范和推動工作，穩定農民群眾的政策預期，激發他們從事農業生產經營的積極性，促進農業農村各項發展目標的順利實現。

　　堅持以人民為中心的發展思想，切實維護廣大人民群眾的權益。我們的政府是為人民服務、對人民負責的政府。全面推進依法治國、建設法治政府的根本目的是造福人民、保護人民。改革開放40年來，農業農村法治建設始終堅持人民主體地位，實現好、維護好、發展好人民群眾的根本利益。主要表現為：一是依法維護農民群眾的基本權利。1991年國務院制定的《農民承擔費用和勞務管理條例》，明確了農民依法應承擔的費用和勞務項目，規范了提取和管理程序，并強化了有關部門對農民負擔的監督管理職責，對于減輕農民負擔、保護農民財產權益起到了積極作用。2002年修訂的《農業法》設專章對“農民權益保護”作了全面規定。近年來制修訂的《農民專業合作社法》《種子法》《農藥管理條例》等法律法規，也都針對農民群眾的權益保護作出了明確規定。二是切實保障人民群眾“舌尖上的安全”。隨著改革的深入，我國農業發展從主要追求產量增長轉到在保持總量平衡的基礎上，更加注重結構平衡和質量安全，綠色、優質、高效、生態、安全成為新時期農業發展的目標。農業農村法治建設的價值取向也從過去主要追求保障農產品數量向保障農產品數量與質量并重、更加注重質量安全轉變。2006年出臺的《農產品質量安全法》，確立了農產品質量安全風險評估、產地和生產管理、農產品包裝和標識、監督檢查、責任追究等一系列法律制度。為貫徹實施《農產品質量安全法》，加強農產品質量安全源頭管理，陸續制定了《農產品包裝和標識管理辦法》《農產品產地安全管理辦法》《農藥限制使用規定》《獸藥生產質量管理規范》等多部規章和規范性文件，撤銷了一大批高毒農藥產品登記證，禁止六六六、滴滴涕、甲胺磷等39種高污染、高殘留農藥，有效提升了農產品質量安全水平，保障了人民群眾的身體健康和生命安全。三是嚴厲打擊各類坑農害農違法行為。近年來，各級農業農村部門以農資打假專項治理、農產品質量安全專項整治行動為抓手，每年查處農資和農產品違法案件5萬余起，為農民挽回經濟損失十多億元。

　　堅持推進改革創新，不斷破除農業農村生產力發展的體制機制障礙。改革開放40年來，我國成功地實現了由高度集中的計劃經濟體制向充滿活力的社會主義市場經濟體制、從封閉半封閉向全方位開放的重大歷史轉折。40年改革的核心內容，歸根到底是一個體制機制創新的問題。在這一轉折過程中，農業農村法治建設始終堅持把推進體制機制創新擺在突出位置，不斷破除農業農村生產力發展的體制機制障礙。比如，針對改革開放后較長一段時期我國種子生產經營一直由國有種子公司壟斷、種子管理長期存在“政、事、企”不分等問題。2000年出臺的《種子法》，按照社會主義市場經濟的要求對種子生產經營和管理體制進行了大刀闊斧的改革：一是取消了原《種子管理條例》關于“主要農作物雜交種子由縣級以上人民政府指定的單位組織經營”的做法，改為對各類種子生產、經營主體一視同仁的生產經營許可制度，種子企業生產經營什么種子、如何生產經營，由市場供需和企業自主決定。二是按照“政企分開、事企分開”的原則，規定“農業主管部門及其工作人員不得參與和從事種子生產、經營活動;種子生產經營機構不得參與和從事種子行政管理工作。種子的行政主管部門與生產經營機構在人員和財務上必須分開”，明確政府及種子主管部門只承擔維護種子市場秩序、查處違法行為的職責，不得對企業生產經營的具體事務進行指揮、干預。2015年，新修訂的《種子法》改革了品種審定制度，建立了品種登記制度，進一步體現了市場經濟的發展方向。實踐證明，《種子法》的上述規定，大大推進了種子產業的市場化，有效提升了種子質量水平，對于推動種子產業健康發展、促進農業農村部門職能轉變起到了重要作用。

　　堅持立足國情和借鑒國外經驗相結合，建立健全中國特色的農業農村法律制度。法治作為一種有效的社會治理方式，不能脫離社會生活實態與需求，否則就會與社會現實脫節，變成“空中樓閣”。“他山之石，可以攻玉”，法治是人類政治文明發展的共同選擇，又體現著全人類共同的智慧成果，不同國家的法治實踐存在相互借鑒的可能與必要。改革開放40年來，農業農村法治建設始終堅持立足國情、放眼世界。一方面，堅持從我國實際出發，充分尊重基層創造和農民首創精神，注重總結本土農業農村法治資源和實踐經驗。比如，2002年出臺的《農村土地承包法》，在全面總結我國農村土地制度改革經驗的基礎上，以法律形式賦予了農民長期而有保障的土地承包經營權，確立了具有中國特色的農村土地管理制度，對穩定和完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，促進農業農村經濟發展和農村社會穩定起到了積極作用。另一方面，注意吸收借鑒其他國家的先進經驗和成熟做法。比如，2004年出臺的《獸藥管理條例》，借鑒國際上獸藥管理的通行做法，確立了新獸藥研制試驗安全性評價制度、獸藥生物制品批簽發管理制度、獸藥用藥記錄管理制度和不良反應報告制度等一系列與國際接軌的獸藥管理制度;2007年修訂的《動物防疫法》，參考國際動物衛生組織的規定和其他成員國的普遍做法，建立了官方獸醫制度;2017年修訂的《農民專業合作社法》，借鑒發達國家有關合作社聯盟等方面的先進經驗，建立了合作社聯合社運行制度。科學借鑒國外法治經驗，對完善中國特色的農業農村法律制度、提高農業農村立法質量起到了十分重要的作用。

　　開創農業農村法治建設新局面

　　習近平總書記關于全面依法治國新理念新思想新戰略，為新時代全面依法治國提供了科學理論指導，開辟了廣闊發展空間，也為新時代農業農村法治建設指明了前進方向、確立了基本遵循。我們要學懂弄通做實，著力推進農業農村法治建設，提高依法行政能力，為實施鄉村振興戰略保駕護航。農業農村法治建設的總體思路是，深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，堅持依法治農、依法興農、依法護農，以提高依法行政能力和水平為主線，以加強立法協調、加強執法監督、加強普法宣傳、加強法律服務為重點，大力推進農業農村法治建設，為實施鄉村振興戰略，促進農業全面升級、農村全面進步和農民全面發展，加快農業農村現代化提供堅強有力的法治保障。

　　第一，增強法治思維。習近平總書記指出，各級領導干部要提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力，在法治軌道上推動各項工作。《鄉村振興戰略規劃(2018-2022)》提出要強化法治保障，依法推進鄉村振興工作，嚴格執行現行涉農法律法規，在規劃編制、項目安排、資金使用、監督管理等方面，提高規范化、制度化、法治化水平。做好新時代法治工作，核心是堅持黨的領導，重心是保障鄉村振興戰略實施，思想上盡快從注重農業法治建設向注重農業農村法治建設轉變，從注重依靠政策促進向注重依靠政策和法治共同促進轉變，從注重產業發展保障向注重產業發展和農民權益協同保障轉變，力爭使法治在推進加快構建農業高質量發展新格局、農業農村綠色發展新格局、農民增收新格局、農村社會事業發展新格局、鄉村治理新格局上發揮重要支撐保障作用。

　　第二，健全法律體系。法律是治國之重器，良法是善治之前提。加強農業農村法治建設，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵，恪守以民為本、立法為民理念，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護。當前最急需最迫切是要圍繞實施鄉村振興戰略，加快土地制度改革、農業綠色發展、鄉村建設治理等領域的立法建設，積極推進鄉村振興促進法、農村集體經濟組織法、農村土地承包法、土地管理法、農產品質量安全法等法律法規的制修訂，同時加強配套規章制度建設，增強法律法規的及時性、系統性、針對性、有效性。深化農村改革必須加強農業農村法治的“頂層設計”，要以改革精神推進法律制度創新，堅持在改革中完善法治，通過改革推進法律法規的立改廢釋，盡快將成熟的改革經驗和行之有效的改革舉措上升為法律，在遵循改革思路的大前提下進一步修改完善法律，盡快形成科學完備的農業農村法律體系。

　　第三，推進行政執法。法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。要進一步創新農業行政執法體制，大力推進農業綜合行政執法改革，推動農業行政執法更加規范高效。各地要按照中央關于深化農業綜合行政執法改革的要求，全面整合農業系統執法隊伍，理順職責分工，強化條件保障，堅持重心下移、資源下沉，加快構建“權責明晰、上下貫通、指揮順暢、運行高效、保障有力”的農業綜合行政執法體系。加強農業執法規范化建設，健全執法機構設置，統一執法服裝和標識，規范執法辦案流程，加強執法平臺建設，嚴格執法人員管理，實行執法人員持證上崗和資格管理制度。加強行政執法監督，完善行政復議和應訴工作機制，強化重大執法決定合法性審查，保證嚴格依法辦案。

　　第四，加強普法宣傳。知法于心，守法于行，普法是知法守法的基礎。習近平總書記強調“各級領導干部要做尊法學法守法用法的模范，以實際行動帶動全社會崇德向善、尊法守法。”加快推進鄉村振興，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，領導干部要發揮表率作用，帶頭學法用法，提高依法行政能力。嚴格落實普法責任制，加大“七五”普法規劃落實力度，切實做到“誰執法誰普法”“誰主管誰普法”“誰服務誰普法”，將普法融入農業農村管理、農業行政執法和農村公共服務的各環節和全過程，強化廣大干部依法辦事能力和農民群眾依法維權意識。創新法治宣傳教育的方式方法，充分運用新媒體新技術，組織開展多種形式、農民群眾喜聞樂見的宣傳教育活動，推動法律進鄉村、進學校、進社區、進企業，樹立法治精神，建設法治文化，增強農業農村系統厲行法治的積極性和主動性，營造辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境。

　　第五，建設法治隊伍。全面推進農業農村法治建設，必須大力提高法治工作隊伍思想政治素質、業務工作能力、職業道德水準，著力建設一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律、懂農業、愛農村、愛農民的農業農村法治工作隊伍。建設高素質的法治人才隊伍，首先要堅持人才培養和干部使用的政治方向，將政治建設放在首位，加強社會主義核心價值觀的培育塑造，打造一支“信念過硬、政治過硬、責任過硬、能力過硬、作風過硬”的法治專業化工作隊伍。構建從符合條件的律師、法學專家中招錄人才的激勵約束機制，健全從政法專業畢業生中招錄人才的規范便捷機制，吸引法治人才充實到農業農村法治工作隊伍。加強對現有人員的專業化培訓，力爭用3~5年時間對基層法治骨干和執法人員輪訓一遍，全面提升法治人員的法治思維、法治能力和專業水平。推動完善法律顧問制度，加強公職律師隊伍建設，凝聚各方資源，匯聚各方智慧，形成工作合力，為鄉村治理提供人才支撐。