2016年，國務院頒布《關于農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》，將農(nóng)村土地產(chǎn)權中的土地承包經(jīng)營權進一步劃分為承包權和經(jīng)營權，實行所有權、承包權、經(jīng)營權分置并行，這一意見的出臺在現(xiàn)階段具有非常重要的意義，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新。黨的十九大報告提出，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度。今年的中央一號文件《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》再次強調，完善農(nóng)村承包地“三權分置”制度，在依法保護集體土地所有權和農(nóng)戶承包權前提下，平等保護土地經(jīng)營權。

鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要基礎。深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權分置”制度，對于我國土地產(chǎn)權制度具有重要意義。

完善承包地“三權分置”制度有利于落實農(nóng)村集體的土地所有權，推動土地資源的規(guī)范使用。根據(jù)我國相關法律規(guī)定，農(nóng)村土地的所有權歸農(nóng)村集體所有。“三權分置”政策強調要始終堅持農(nóng)村土地集體所有權的根本地位，通過農(nóng)村集體土地所有權的有效實施，能夠約束不合理的征地行為，保護農(nóng)戶的利益，同時能夠確保農(nóng)村土地的承包者與所有者合理利用土地資源，避免農(nóng)地非農(nóng)用行為，從而保護國家整體耕地不受侵害。

完善承包地“三權分置”制度有利于保障承包農(nóng)戶的土地承包權，促進土地資源的優(yōu)化配置。農(nóng)村土地產(chǎn)權主要包括所有權和用益物權兩個方面，作為土地所用權主體的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，其概念自20世紀80年代土地制度改革之后便逐漸被弱化，現(xiàn)有的《土地管理法》等法律法規(guī)對其只給出一個籠統(tǒng)概念，均沒有對其進行詳細的闡述。因此，產(chǎn)權關系的模糊容易導致對農(nóng)民承包權的侵害，這也是在土地流轉前期農(nóng)民積極性不高的原因之一。“三權分置”政策的頒布，穩(wěn)定了農(nóng)民的土地承包權，能夠提高農(nóng)民進行土地流轉的積極性，從而為農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模化經(jīng)營打下了良好的基礎，對于土地利用率、農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高具有重要的意義。

完善承包地“三權分置”制度有利于保護經(jīng)營主體的土地經(jīng)營權，提高其從事農(nóng)業(yè)活動的積極性。在明確提出“三權分置”之前，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的權利并沒有得到完全保障。“三權分置”政策明確規(guī)定，在依法保障集體所有權和農(nóng)戶承包權的基礎上，平等保護經(jīng)營主體的合法經(jīng)營權，并保障經(jīng)營主體穩(wěn)定的經(jīng)營預期。該規(guī)定對于發(fā)展種植大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)村經(jīng)濟合作社等多種新型經(jīng)營主體具有積極的意義。首先，穩(wěn)定的經(jīng)營權減少了經(jīng)營主體投資農(nóng)業(yè)活動時的顧慮，經(jīng)營主體在進行農(nóng)業(yè)活動時敢于加大各項配套設施的投入，從而促進農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的升級與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高；其次，經(jīng)營權的可抵押性能夠為經(jīng)營主體發(fā)展農(nóng)業(yè)引入所需資本，從而間接穩(wěn)定經(jīng)營主體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，進而促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“投入—收益—投入”的良性循環(huán)。

“三權分置”制度的穩(wěn)步推進，無疑將促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效率的提高。未來繼續(xù)推進完善承包地“三權分置”制度，必須對現(xiàn)實操作中出現(xiàn)的一些亟待解決的問題做出回答和應對，要在依法保護集體土地所有權和農(nóng)戶承包權前提下，平等保護土地經(jīng)營權。

一是進一步明晰農(nóng)村集體所有權的概念。雖然我國法律對集體經(jīng)濟組織的權利進行了描述，我國《物權法》《土地管理法》等法律法規(guī)規(guī)定由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權，但并沒有明確集體經(jīng)濟組織的主體概念，如集體經(jīng)濟組織的組織形式、市場地位等。農(nóng)村集體所有權主體概念的模糊，使大部分地方將村民委員會等同于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。同時，集體經(jīng)濟組織沒有一個明確的市場地位，也不利于其從事正常的市場經(jīng)濟活動。為此，必須進一步明晰農(nóng)村集體所有權的概念，規(guī)定其具體的組織形式、規(guī)范章程、合法的法人主體地位等，使農(nóng)村集體所有權的概念更為具體化。

二是要協(xié)調承包農(nóng)戶與經(jīng)營主體間的利益。我國《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，農(nóng)民對承包土地享有的土地承包權包括占有權、處分權等用益物權，但是對于承包權與經(jīng)營權分離后各自的權能劃分，相關的法律法規(guī)還沒有形成統(tǒng)一的認識，其中，分離后的經(jīng)營權是作為物權還是債權尚存在爭議。筆者認為，在實踐操作中要切實維護承包農(nóng)戶與經(jīng)營主體間的利益平衡，主要體現(xiàn)在承包權與經(jīng)營權分離后各自的權能劃分方面。權能劃分的模糊化會影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟效率，因此，承包權與經(jīng)營權權能的劃分一方面要考慮土地對于承包農(nóng)戶的收益和社會保障功能，另一方面也要考慮土地為經(jīng)營主體帶來的收益及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的優(yōu)化功能。要將兩個方面綜合考慮，充分協(xié)調承包者與經(jīng)營者之間的利益關系。

三是必須進一步規(guī)范農(nóng)村土地流轉過程以保障農(nóng)村土地用途的規(guī)范性與科學性。農(nóng)村土地在流轉過程中，工商資本的過多進入會造成糧食種植面積縮減、農(nóng)地非農(nóng)用等一系列風險。資本的逐利性以及糧食作物的低成本利潤率會導致資本進入土地市場之后，將耕地用于非糧食作物的種植或者農(nóng)地非農(nóng)用，從而降低我國農(nóng)業(yè)的自給自足程度，損害農(nóng)民的利益。為此，必須保障農(nóng)村土地用途的規(guī)范性與科學性。在放活農(nóng)村土地經(jīng)營權后，國家應當制定相應的法律法規(guī)，限制農(nóng)村土地用途以保證農(nóng)地農(nóng)用，同時，農(nóng)業(yè)相關部門應當制定科學的農(nóng)村土地種植標準，避免出現(xiàn)非科學化大規(guī)模種植的情況。最后，農(nóng)業(yè)的多種形式經(jīng)營應當建立在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的基礎上，以保證農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展與現(xiàn)代化進程。