承包地“三權(quán)分置”問題、宅基地“三權(quán)分置”問題、承包地經(jīng)營權(quán)問題、農(nóng)民集體建設(shè)用地如何入市……關(guān)于農(nóng)村土地的相關(guān)問題一直是社會關(guān)注的熱點，也是整個民法典立法中需要引起高度重視的焦點之一，同時也是此次民法典分編立法中的難點。

　　黨的十八大以來，黨中央提出要深化農(nóng)村土地制度改革，健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護法律制度，賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)。近日，民法典物權(quán)編草案提請十三屆全國人大常委會第五次會議審議。在作草案說明時，全國人大常委會法工委主任沈春耀專門介紹了關(guān)于農(nóng)村土地使用權(quán)改革的相關(guān)問題。

　　沈春耀說，為落實黨中央的改革要求，2015年，全國人大常委會曾前后通過兩個授權(quán)決定，授權(quán)開展“兩權(quán)”抵押和集體建設(shè)用地入市試點。與此同時，全國人大常委會啟動了農(nóng)村土地承包法的修改工作，并于2017年11月進行了初次審議。在總結(jié)有關(guān)改革試點實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合農(nóng)村土地承包法修改的審議情況、各方面提出的意見和基層調(diào)研情況，草案對物權(quán)法的用益物權(quán)制度、擔(dān)保物權(quán)制度作了相應(yīng)修改，規(guī)定實行家庭承包的土地承包經(jīng)營人有權(quán)出讓土地經(jīng)營權(quán)，并對土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容作了規(guī)定，以體現(xiàn)“三權(quán)分置”改革精神。同時，還修改了土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的相關(guān)規(guī)定。

　　圍繞農(nóng)村土地“三權(quán)分置”以及土地流轉(zhuǎn)等相關(guān)問題，多位常委會委員對物權(quán)編草案提出了修改意見。

　　土地經(jīng)營權(quán)能否“出讓”仍需斟酌

　　草案第一百二十九條規(guī)定，實行家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓或者出讓土地經(jīng)營權(quán)。出讓的期限不得超過承包期的剩余期限。未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。

　　對此，陳錫文委員認為“出讓”一詞不是很確切。“習(xí)慣上，土地使用權(quán)的‘出讓’都是用在城鎮(zhèn)建設(shè)用地上，即政府出讓土地使用權(quán)或是土地使用權(quán)人轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。在農(nóng)村經(jīng)常用的概念是‘流轉(zhuǎn)’，農(nóng)村土地承包法、物權(quán)法、土地管理法用的也都是‘流轉(zhuǎn)’。”

　　但不管是“流轉(zhuǎn)”，還是“出讓”，陳錫文認為都沒有點出承包經(jīng)營權(quán)人讓渡土地經(jīng)營權(quán)的本質(zhì)。“這在中國千百年來就是土地租賃關(guān)系，講清楚這一條很重要，法律關(guān)系就可以搞得很清楚，可以免除很多不必要的麻煩，有助于厘清當(dāng)事雙方的民事關(guān)系，也有助于厘清他們之間的法律關(guān)系。”陳錫文建議，把承包的土地給其他人耕作到底是什么性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)借物權(quán)編界定得清楚一些。

　　陳錫文同時指出，如果講清楚土地經(jīng)營權(quán)是租賃，就涉及承租人有多大權(quán)利的問題，承租人能不能把土地再轉(zhuǎn)租給別人、承租人能不能把租來的土地抵押擔(dān)保，這都是需要認真討論的事。

　　“現(xiàn)行法律中的土地使用權(quán)出讓，是把國有土地使用權(quán)一次買斷，如國有土地出讓期40年、50年、70年，出讓金一次性付清。農(nóng)村集體土地的發(fā)包方與承包方是承包關(guān)系，承包方流轉(zhuǎn)土地包括轉(zhuǎn)讓、互換、轉(zhuǎn)包、出租、入股等，不是一次性賣斷經(jīng)營權(quán)，是按年收租金。”對于草案中土地經(jīng)營權(quán)“出讓”的提法，劉振偉委員也認為應(yīng)再作斟酌。他指出，在轉(zhuǎn)包、出租、入股之外又出現(xiàn)一個“出讓”，沒有實際意義。

　　在劉振偉看來，農(nóng)村土地承包法中關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的幾種形式已經(jīng)深入人心，沒有必要再引入“出讓”概念，引入后又會衍生出“出讓方”“受讓方”“受讓人”等概念，與原有的“承包方”“土地經(jīng)營權(quán)人”“第三方”概念交叉重復(fù)，不便于基層干部和農(nóng)民理解。“針對農(nóng)民的法律，簡單明了最好。土地流轉(zhuǎn)幾十年了，沒有用‘出讓’的概念照樣搞得很好。建議恢復(fù)原有土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)容和概念。”劉振偉說。

　　承包權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)不應(yīng)簡單等同

　　土地經(jīng)營權(quán)是此次新寫入草案的內(nèi)容。對此，劉振偉認為，草案中僅僅引入土地經(jīng)營權(quán)概念，而沒有承包權(quán)概念，有待商榷。

　　劉振偉指出，土地承包經(jīng)營權(quán)與土地承包權(quán)的權(quán)利內(nèi)容是有區(qū)別的，不能簡單等同。從農(nóng)村土地家庭承包的歷史沿革看，先有“兩權(quán)分離”，后有“三權(quán)分置”，界限就是承包地是否從承包方流轉(zhuǎn)到第三方。“兩權(quán)分離”是發(fā)包方(集體經(jīng)濟組織)與承包方(農(nóng)戶)的關(guān)系，“三權(quán)分置”是發(fā)包方、承包方、第三方的關(guān)系，兩類權(quán)利結(jié)構(gòu)在實踐中并行不悖。把邏輯關(guān)系原很清楚的兩組權(quán)利，簡單地放在一個籃子里爭論概念問題，可能會出現(xiàn)概念之爭。

　　“如果將土地承包經(jīng)營權(quán)與土地承包權(quán)簡單等同，就反映不出土地流轉(zhuǎn)前后承包方權(quán)利內(nèi)容的變化。取消承包權(quán)，目前在理論界和管理部門都未形成共識。”劉振偉說。

　　應(yīng)進一步明確“三權(quán)分置”關(guān)系和界限

　　草案第一百二十六條規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

　　對此，許為鋼委員認為，“占有”從字的理解有“所有”的意思，按照“三權(quán)分置”的含義，所有權(quán)不是農(nóng)民承包戶的，建議刪去“占有”兩個字。同時，建議草案應(yīng)當(dāng)對“三權(quán)分置”的三權(quán)之間的關(guān)系和界定作出明確說明，目前的草案其他條款里并沒有說明這一內(nèi)容。

　　此外，針對草案第一百三十條中規(guī)定的“土地承包經(jīng)營權(quán)人將土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓或者出讓土地經(jīng)營權(quán)”，許為鋼建議用“轉(zhuǎn)讓”代替“出讓”。理由是：出讓要收費，有買賣的含義在里面，但實際情況是經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓有時候并沒有收取費用，比如，親戚朋友之間或者鄰里之間，承包權(quán)沒有發(fā)生變化，但是其他人可以無償使用。用“轉(zhuǎn)讓”可以是有償轉(zhuǎn)讓，也可以是無償轉(zhuǎn)讓，比較符合實際。